• Lays Vieira

A crise no Federalismo brasileiro e a pandemia

Política

Como a guinada a um “federalismo bolsonarista” intensifica os níveis desastrosos de lidar com problemas reais

Foto: Ed Alves


Os problemas na contemporaneidade são complexos, tanto em nível nacional como internacional. Um exemplo atual é a pandemia de covid-19, que nos assola a mais de um ano e já fez mais de 560 mil mortos, só no Brasil. Essa complexidade gera também níveis mais complexos no que se refere a governança nos processos de formulação de políticas públicas para resolução dos problemas, envolvendo governo, sociedade civil, setor privado e demais setores. É nesse contexto que podemos entender o federalismo como uma forma e um desafio para a governança.


Logo, o federalismo pode ser definido, como colocam os celebres autores Jones Pierre e Guy B. Peters no livro "Governance, Politics and the State", como uma forma particular de governança multinível e soberania compartilhada. Por fora parece homogêneo, organizado, estruturado; mas por dentro é mesclado, misturado, desenhos de jurisdições diferentes.


Vários países no mundo, com realidades e processos históricos distintos, são federados. Mesmo assim, quatro itens são comuns: pelo menos dois níveis de governo; constituição escrita; câmaras altas e procedimentos institucionalizados. Possui também dois modelos de distribuição: dual e integrado (muitos países apresentam elementos de ambos). “No estudo das políticas públicas no federalismo, a coordenação intergovernamental é fundamental, pois não é fácil compatibilizar a convivência entre autonomia e interdependência, que marca as federações e seu processo decisório”, afirma Fernando Abrucio e colaboradores, no artigo intitulado “Combate à COVID-19 sob o federalismo bolsonarista: um caso de descoordenação intergovernamental”.


No Brasil, os artigos 18 a 30 da Constituição de 1988 traçam o desenho federativo adotado. Deu-se maior autonomia política, administrativa e financeira a estados e municípios. Organizando e dividindo funções e competências compartilhadas entre União e esses dois entes. Sendo estados e municípios os principais responsáveis pela implementação na área social. Este desenho é marcado pelo modelo integrado ou cooperativo. O foco não é a hierarquia, reflexo do desejo de afastamento dos anos de ditadura militar, e sim a cooperação (os mecanismos de coordenação são elementos fundamentais da governança de políticas públicas em países federativos). Aqui, a autoridade compartilhada combina autonomia subnacional com coordenação nacional, compartilhando objetivos.


Entretanto, ao longo dos anos de implementação, esse modelo apresentou problemas e dificuldades na execução da cooperação. Nas palavras da professora Marta Arretche, no artigo “Federalismo e políticas sociais no país: problemas de coordenação e autonomia”, gerou-se: “[...]superposição de competências e competição entre os diferentes níveis de governo, dada a relação negativa entre dispersão da autoridade política e consistência interna das decisões coletivas. [...] Entretanto, a concentração da autoridade política varia entre os Estados federativos, dependendo do modo como estão estruturadas as relações entre Executivo e Legislativo no plano federal, bem como da forma como estão distribuídas as atribuições de políticas entre os níveis de governo. Como consequência, pode-se esperar que estes tendam a apresentar variações em sua capacidade de coordenar [...]”.


A autora acima citada ainda continua, afirmando que: “[...] a concentração da autoridade política varia entre as políticas particulares, de acordo com as relações intergovernamentais em cada área específica de intervenção governamental” (p. 17).


Consequentemente, com a variação ao longo dos anos no que tange o papel do Estado, o federalismo brasileiro adquiriu um caráter pendular (centralização/descentralização; dimensão vertical/horizontal). Mesmo com seus limites e complexidades, a governança federativa persiste no intuito de reduzir o poder central e dar aos cidadãos outros espaços para a representação política. No mais, em um país federativo, continental e desigual como o nosso, a coordenação de políticas entre áreas e esferas de governo é fundamental (especificamente no que tange a pandemia, podemos pensar em dois tipos de cooperação necessárias: a intergovernamental e a estre Estado e sociedade, como no caso da implementação de intervenções não-farmacêuticas para a prevenção de contagio e preservação do sistema de saúde).


Porém, desde 2019, o caráter cooperativo do federalismo brasileiro vem sendo modificado pelo bolsonarismo e intensificando uma crise no nosso modelo. Segundo analisou Abrucio, o slogan “Mais Brasil, menos Brasília” exemplifica bem isso. Inspirado pelo modelo dual norte-americano, se alicerça uma visão de Estado que combina ultraliberalismo econômico e antiliberalismo político.


Esse modelo de federalismo bolsonarista, marcado por lógica federativa compartimentalizada, autocrática e confrontadora, possuindo três pilares: “O primeiro suporte diz respeito à divisão rígida de funções entre níveis de governo. Responsabilidades deveriam ser repassadas a estados e municípios concomitantemente à diminuição drástica de participação da União no financiamento e apoio à redução das desigualdades territoriais. O pressuposto é de que estados e municípios são mais eficientes nas decisões de alocação de recursos, assim a União deveria intervir minimamente. O resultado seria aumentar a desigualdade entre governos subnacionais na provisão de serviços. O segundo pilar reforça o dualismo pelo lado da concentração autocrática nas mãos da União em decisões que afetam entes subnacionais. Há pouquíssimo espaço para diálogo, negociação ou participação subnacional em programas federais. Os exemplos são vários, mas o pior ocorre em relação à região amazônica: o conselho criado para cuidar desta questão excluiu governadores da região da estrutura de governança. A concepção de federalismo bolsonarista também contempla, como último pilar, o confronto intergovernamental e a luta constante contra adversários reais ou imaginados. Mobiliza a lógica de guerra para atiçar seu eleitorado e marcar posição antissistema. Os maiores inimigos são as instituições e suas lideranças, pois sua visão do presidencialismo repudia a negociação institucional e os checks and balances do Estado brasileiro, entre os quais está o federalismo” (p. 669).


E então, na virada de 2019 para 2020, veio a pandemia e com ela os limites e falhas desse modelo que vinha sendo implementado - via por exemplo a PEC do Pacto Federativo, PEC 188/2019 (ajuste fiscal, estende a proibição de vinculação de receitas de impostos a qualquer espécie de receitas públicas, etc) - acarretando na perda de milhares de vidas, queda na economia e um programa de vacinação vergonhoso.


Um ano depois do início da pandemia, ao nos determos em algumas medidas e decretos, o que foi posto acima fica evidente, a exemplo do Decreto 10.659, de 25 de março de 2021, que criou o Comitê de Coordenação Nacional para o Enfrentamento a Pandemia, sem a participação de governadores e prefeitos, ou representantes da área da saúde desses dois entes subnacionais, como secretários de saúde, por exemplo.


Entretanto, é importante destacar que, como demonstra Luciana Lima e colaboradores, no artigo “Crise, condicionantes e desafios de coordenação do Estado federativo brasileiro no contexto da COVID-19”, tal crise de coordenação, com forte dimensão federativa, se manifesta de forma diversa nas políticas públicas, não só na pandemia: entraves de articulação intergovernamental; indefinição e sobreposição de atribuições e funções; dificuldades de execução e integração de ações e serviços em tempo oportuno; protagonismo de alguns governos e negligência e omissão de outros; insuficiente transparência e informações contraditórias; etc.


Além disso, apresenta o texto acima citado, a guinada a um “federalismo bolsonarista” não é por si só a causa dessa crise, mas um aspecto que a intensifica: “[...] os fatores que constrangem a atuação do Estado em sua dimensão federativa são de natureza diversa e têm origem anterior ao surgimento da pandemia. Embora as tensões políticas agudizadas com a COVID-19 sejam relevantes, ressaltamos outros aspectos de natureza político-institucional (características do arranjo federativo) e histórico-estrutural (desigualdades socioespaciais) que também limitam a articulação e o desempenho dos governos”.


Dentro desse contexto, qualquer governo enfrentaria problemas e dificuldades para lidar com a pandemia. Mas, definitivamente, o bolsonarismo levou esse patamar a níveis desastrosos.

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